г. Москва, проспект 60-летия Октября, дом 10 А.
+7 499 553-04-60 +7 499 553-04-60

Экспертные мнения


Цыганков Даниил Борисович

Цыганков Даниил Борисович, доцент Департамента политики и управления Факультета социальных наук НИУ ВШЭ, канд.социол.наук.
Учился в университетах Санкт-Петербурга, Берлина, Берна. Участвовал во внедрении ОРВ в Евразийской экономической комиссии, на федеральном и региональном уровне в России. Автор многочисленных статей и выступлений об ОРВ и «умном регулировании», включая руководство докладом «"Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего" (2018)». Начиная с 2008 г. провел более 60 обучающих тренингов и экспертных семинаров для госслужащих и бизнеса в России и странах СНГ.

Читает лекции по ОРВ, регуляторной политике и поведенческому регулированию в магистратурах НИУ ВШЭ, ведет экспертный телеграм-канал «Комиссия по регуляторике» (telegram.me/smart_regulation).

С декабря 2019 - член Подкомиссии по "регуляторной гильотине" при Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

— Даниил, расскажите, пожалуйста, краткую историю оценки регулирующего воздействия, кто, когда и зачем ее придумал?

Оценка регулирующего воздействия — это термин, который в России закрепился нормативно с 2010 года, процедура обсуждалась с 2003 года, и сам перевод является калькой с английской фразы regulatory impact assessment. Наверное, более удачным было бы перевести его как «оценка регуляторного воздействия», но уж как прижилось.

На Западе эта процедура внедрялась в несколько волн c конца 60-х, сейчас ее применяют все страны ОЭСР и очень много стран с переходной экономикой, и Россия тоже. Нельзя сказать, что все молодцы и везде это хорошо работает, но есть достаточно положительных примеров — это англосаксонские страны, это европейская комиссия, сейчас вероятно уже и Германия, где ОРВ действительно помогает. Ну, и в России. Если взять страны, которые позже внедрили эту процедуру, то Россия среди этой лиги занимает хорошие позиции. Но до лучших практик еще, конечно, расти и расти.

— А насколько активно участвуют предприниматели в работе по оценке влияния нормативно-правовых актов для ведения бизнеса в РФ? И насколько такое участие соответствует мировой практике?

Есть разные способы участия бизнеса. В Швейцарии выпускается этих ОРВ 15 штук в год, но сказать, что инвестиционный климат в Швейцарии плох - неверно, просто там фокус на обсуждение и консультации. В Японии тоже нет развитой системы ОРВ, но там бизнес может отразить свою позицию через многолетнюю традицию обсуждений, коалиций, вхождения в рабочие группы.

Но основная тенденция такова— акт размещается публично, к нему можно направить комментарии, они тоже будут опубликованы, регулятор должен разместить сводку этих комментариев. То есть весь жизненный цикл проекта акта через этапы обсуждений и принятий доступен всем, всегда можно посмотреть, кто и что сказал. Поэтому в России картина неравномерная: можно сказать, что крупные бизнес-ассоциации больше в этом участвуют, хотя, по моим впечатлениям, РСПП и ТПП среди четырех зонтичных ассоциаций в последние годы прилагают больше усилий, чем «Деловая Россия» и «ОПОРА».

Есть также ряд отраслевых организаций, очень активных, не обязательно больших, но умеющие считать. Например, Национальная Ассоциация Дистанционной Торговли, ассоциации участников пивоваренного рынка, транспортные ассоциации, АКОРТ. Один из лидеров — рыбопромышленная ассоциация ВАРПЭ, которая очень хорошо овладела инструментом ОРВ и публичных консультаций, проведения расчетов. Эти ассоциации понимают, как и где можно входить в эту систему улучшения нормотворчества. Малые — это скорее исключения, но иногда достаточно интересные. Это люди, осознавшие, что это помогает, и они участвовали с самого начала даже, с 2011-2012 года.

Поэтому картина очень неравномерная по отраслям и по участникам. Благодаря тому что есть портал regulation.gov.ru, вход для любого участника достаточно либеральный. Можно зарегистрироваться или воспользоваться своим профилем в госуслугах, и оставить свое мнение, и если оно не будет учтено, то на него регулятор обязан ответить, а если ответ не понравится, с этим мнением можно пойти в Минэкономразвития, которое, возможно, это мнение учтет. Основная проблема сейчас, мне кажется, не столько с участием, сколько с учетом на уровне Правительства и в Госдуме этих самых заключений об ОРВ.

— В нашей стране каждый год выпускается огромное количество нормативно-правовых актов, более 1000. Как в этом многообразии документов можно узнать отраслевому бизнесу, что готовится какой-то акт, затрагивающий их интересы? И как вовремя подать замечания к этому законопроекту? Потому что даже если ты зарегистрировался, допустим, на портале, который вы сейчас упомянули, regulation.gov.ru, все равно это же большой поток такой… И вот как лично мне, допустим, относящейся к сфере торговли, выбрать те НПА, которые затрагивают мои интересы?

Именно поэтому многие действуют через бизнес-ассоциации. Потому что у бизнес-ассоциации часто есть сотрудник, подписанный на обновления и читающий заходящий поток оповещений, и затем он перераспределяет эти уведомления по компаниям-членам ассоциации.

Другое дело, что у нас минимальные сроки для этих публичных консультаций, и это все связано с большой спешкой чиновников — они все выполняют поручения, у них есть планы законопроектной деятельности, они это все еще должны согласовать между ведомствами… И на публичную консультацию остается времени немного. То есть пока это всё из ассоциации доходит в компании, а компании занимаются бизнесом, а не чтением нормативных актов, понятно, что не их это задача — всё читать. Иногда на хороший ответ времени не хватает. Поэтому бизнес он как-то интуитивно делит акты, которые попадают на ОРВ. Это может быть 15% того, что есть на регулирующем, остальное — это так называемые общественные обсуждения, поскольку предполагается, что это меньше связано с бизнесом.

Поэтому тут всё зависит от активности с одной стороны бизнеса и бизнес-ассоциации, с другой стороны — со значимостью экономического акта. Если бизнес предполагает, что это не сильно повлияет, то скорее всего не будут участвовать, если это какая-то серьезная перетряска правил игры, не «косметическая операция», то будет активнее участвовать.

— А если перейти на региональный уровень, то оценка регулирующего воздействия есть не только на уровне Правительства РФ, но и также на уровне субъектов. Какая там ситуация?

Да, теоретически у нас система ОРВ внедрена на всех уровнях: Евразийская комиссия (наднациональный уровень), на федеральном уровне (мы обсуждали выше), органы власти регионов (все исполнительные, а также примерно в 20 регионах она зашита хотя бы формально в регламенты законодательных собраний), и даже в крупных муниципалитетах ОР тоже есть.

На уровне муниципалитетов ОРВ играет вообще роль нестандартного института, бизнес благодаря этому хотя бы просто узнаёт, что происходит, и может участвовать в публичных консультациях. Но нормальных ОРВ муниципальные чиновники написать не могут. Там очень маленький штат, обучение или вообще не происходит, или редко и формально

В регионах, возвращаясь к Вашему вопросу, все смешанно. Крупные регионы, где одновременно есть политический интерес начальства и активные бизнес-ассоциации, там ОРВ было воспринято в энтузиазмом в 2012-2014 гг. Но таких сейчас осталось очень немного, по сути: например, Свердловская область — там сочетание этих факторов срабатывает. Были несколько регионов, где всё начиналось хорошо, а потом интерес у власти терялся: так в Архангельской области, где «откатили» назад ставки именно на ОРВ. Все же это - дорогостоящая инвестиция со стороны власти; власть создает вот такой движок, выделяет людей. Но выходило так, что бизнес ругал их инициативы. И большинству чиновников на региональном уровне было непонятно, зачем им всё это нужно.

Во-вторых, надо понимать, что в регионах все люди, Правительство и органы исполнительной власти гораздо компактнее. Как правило, они располагаются в одном здании, в одних коридорах, все друг друга знают и быстрее могут что-то согласовать. Это не конкуренты как федеральные органы типа Минэкономразвития, ФАС или Минфина, где действительно люди используют ОРВ как административный ресурс друг против друга.

Поэтому в регионах при такой низкой конкуренции между органами исполнительной власти ОРВ кажется просто очередной игрушкой, спущенной сверх. А как известно, федерация непрерывно их спускает — то оценка конкуренции, то ОРВ, то стандарты конкуренции АСИ, то проектные офисы, то цифровизация, сейчас вот гильотину обещают запускать в регионах в 2021 году. В целом, регионы уже выработали иммунитет к хотелкам больших начальников.

— А вот в плане дискуссии: Вам не кажется, что на самом деле на уровне субъектов просто влияние бизнеса более серьезно, чем на уровне федерации? Так как есть градообразующие предприятия, которые непосредственно участвуют и в законотворческой деятельности субъектов, и вообще, являются основными работодателями и налогоплательщиками, поэтому их мнение нельзя не учитывать?

Отчасти, это верный аргумента. Но, как правило, то, что влияет на них, определяется федеральной нормативкой. У регионов и муниципалитетов довольно мало экономических полномочий, которые по-настоящему значимы для бизнеса: там реклама, размещение рекламы, участки, кадастровая стоимость, торговля алкоголем и прочими вредными удовольствиями. Что бы там могло заинтересовать бизнес, так это тарифы. Но тарифы не попадают в ставки региональных налогов, и налоги традиционно нигде не попадают, только их администрирование. Это и на Западе так: ставки не являются предметом обсуждения бизнеса, иначе бизнес будет все время говорить, потому что ставки налогов должны быть ниже, тогда как же общественный сектор финансировать?

Поэтому то, что интересует региональный бизнес в региональном ОРВ — это не так много. Компании из регионов, если и участвуют, то чаще через отраслевые ассоциации. С 2018 г. Минэкономразвития России пытался вновь распространить ОРВ на влияние федеральных актов на положение дела в региона; это правильная идея, но, как сказать...пока методология не допилена, как оценивать «территориальное» воздействие того или иного акта в регионах. Но направление это правильное, и международный опыт в той же Европейской Комиссии лет 10 уже есть.

Подводя итог, могу сказать, у нас если у регионов было больше экономических полномочий, там бы и ОРВ лучше бы развивалось, потому что федеративные государства — это как раз те типы государств, где региональное ОРВ возможно и работает. Если посмотреть международный опыт, то субнациональное ОРВ заявлено может в 10-15 странах, но работает нормально прежде всего в федеративных. Это Австралия, это Канада, это Бельгия (в одном регионе, правда). В Германии и США нельзя сказать, что ОРВ играет важную роль на региональном уровне, хотя в Германии сейчас картина чуть-чуть меняется под воздействием позитивного федерального опыта. Главное, что нельзя забывать, что ОРВ — это вещь во многом завязанная на англосаксонские страны, на common law, на долголетнюю привычку рассматривать альтернативы различных политик, решений. Там никто не падает в обморок, если пришло поручение от президента. Те, кто следит за американскими делами, знают, что «ну,Трамп решил» - ну и что? вовсе не бросились все выполнять. Есть другие точки зрения на отраслевую политику, вот они обсуждаются.

А для стран с континентальным правом, и стран, где не очень высокая политическая конкуренция, как в России, характерно что, как правило, решения губернатора, президента, премьера, вице-премьера очень часто запускают процесс, которому ОРВ не может противостоять. Можно собрать мнения, сказать, что это не нужно, но остановить и развернуть политическое решение — сложно. Можно замедлить, можно чуть-чуть скорректировать, но вот так чтобы показать, что всё это принималось в спешке, или кто-то подсунул начальнику лоббистское решение, к этому механизм ОРВ в России пока не способен систематически. Очень редко получается. Просто по пальцам рук можно пересчитать.

— А есть успешные опыты участия бизнеса в замечаниях к законопроектам, которые допустим в конце концов пролоббировали свои интересы? И, наоборот, сняли какие-то барьеры и не дали этому законопроекту выйти в жизнь?

Есть примеры, но обычно это срабатывало, когда за этим не стояла какая-то единая политическая воля по типу «принять и всё». Второй вариант успеха — когда там была какая-то очевидная глупость. Например, были миллиарды затрат на пустом месте, когда это бросалось в глаза, и без ОРВ это всё во время межведомственного согласования снесли бы.

А третий вариант — это какой-то «слабый» орган исполнительной власти, который административно слабее Минэкономразвития. Ну, вот такой был Минстрой, мне кажется, в 2010-м, 2011-м когда очень много заключений об ОРВ понуждали… Ну, или Минсельхоз в до 2019 года, когда они просто соглашались и снимали разногласия с Департаментом ОРВ.

Да, на информационном портале orv.gov.ru есть примеры «историй успеха». Но бизнес к этому как относится: вот есть инициатива, там затраты 100 млрд, мы проводим ОРВ — стало 50 млрд, и все хлопают в ладоши, бросают вверх чепчики, «ура, ОРВ помогло!» Так, а 50 млрд доставшихся зачем платить? Их также бессмысленно платить, как и 100 млрд… Ну, разве что идея наименьшего зла, некоторое снижение ущерба.

— Давайте теперь перейдем к инициативе, которая была реализована в 2019 году. Что такое «регуляторная гильотина»? Что из себя представляет дорожная карта по реализации такой реформы?

«Регуляторная гильотина» — термин не наш, его предложила в 2004 году европейско-американская компания Jacobs, Cordova & Associates. Придумали она его для стран с развивающейся и переходной экономикой. Потому что там, где нормально работает ОРВ, гильотина особо-то и не нужна. Там что называется, избыточные акты подчищают в ходе дела и не дают им вот так разрастись, как у нас это происходит. Поэтому гильотина — это такой первый шаг, связанный с запуском интегрированной регуляторной политики. Красивое название, в нашем Докладе 2018 года использовались термины и «гильотина», и «секира». В любом случае - это пиар, продвижение подхода к дерегуляции.

А смысл в том, что нужно достаточно быстро отменить большое количество действующих актов, не обсуждая подолгу их. В этом отличие гильотины от ОРВ или от оценки фактического воздействия действующих актов. То есть без больших обсуждений в течение года-полутора отменяются тысячи и десятки тысяч актов прежних времен. Но не мгновенно, а с каким-то переходным периодом, скажем, через год. И регуляторам говорят: «всё, что было нужно из этих отмененных актов, пожалуйста, скомпонуйте в современное законодательство, проведите его через ОРВ, вынесите на общественное обсуждение и первого января будет какая-то компактная документация». Не 30 000 нормативных документов, а теперь 2 000. Вот в этом замысел этого дерегулирования.

Но тогда и ОРВ должно стать у нас другим. Все как-то забывают, что к 1 января 2021 года не только гильотина должна пройти, но и у ОРВ должно быть гораздо больше прав. А иначе можно подрезать, но через пять лет получить прежнюю ситуацию - корпус некачественных актов, поэтому ОРВ и гильотина между собой очень связаны. Не только потому, что новые акты пойдут через ОРВ, но и ОРВ должно быть с 2021-го года как в сказке про снежную королеву — мощь и сила двенадцати богатырей.

— А уже дорожная карта принята по реализации этой реформы?

Да, дорожная карта была принята в мае 2019. Могу сказать, что она была очень напряженной. Она уже начали открываться, и законы (два закона о «гильотинах» были позже внесены). Новые структуры образования, которые должны были подготовить госорганы — они либо запаздывают, либо мало к этому относятся. Рабочие группы фактически начали работать со второй половины ноября-начала декабря, только-только прошли все комиссии… Поэтому объективно, конечно, когда дорожную карту выпускали, были поставлены сроки сверхнапряженные. И до конца 2020 года, надо понимать, что есть риск не успеть сделать нормально по всем сферам.

С другой стороны, я понимаю аппарат Правительство, потому что если бы они поставили больший период, там бы замотали, как это уже было и с работой «открытого правительства» при Абызове, и запуском механизма ТДК (Трансформации делового климата) при министре Орешкине. Поэтому сейчас хотя бы за невыполнение поручений можно настучать по голове, и госорганы начинают шевелиться в меру своего административного веса.

— А какого типа нормативные акты попадают под инструмент «регуляторной гильотины»?

Прежде всего попадают обязательные требования, то есть акты, которые их содержат. На самом деле, замысел «гильотины» по международному опыту — убирать избыточные требования, которые влекут затраты. Они, конечно, пересекаются с обязательными требованиями, но не обязательно. Начали с этого, поскольку зацепили эту реформу за реформу надзорно-контрольной деятельности. Поэтому, я думаю, что пусть хотя бы это успеют сделать, а в 21-м и 22-м году смогут идти дальше – браться за разрешительную систему, за избыточные евразийские нормы, за регионы.

Скажем, в Молдавии, Армении – «гильотина» проводилась в несколько волн. Сразу невозможно сделать, иначе ты просто столкнешься с коалицией «все против тебя», если сразу схватишься за всё. Ситуация, когда нет карт-бланш, который возникает при каких-то опрокидывающих выборах — как у Зеленского, например, есть такой мандат и он может проводить все реформы, не оглядываясь, но и там «регуляторная гильотина» появилась только на фоне антикризисной, пост-ковидной программы восстановления экономики. У нас просто гораздо более серьезная система издержек и противовесов, мы вынуждены учитывать политические предпочтения.

— Вы упомянули, что ОРВ очень тесно связано с понятием «регуляторной гильотины». В этой связи как бизнес может повлиять на перечень изменяемых норм в рамках «регуляторной гильотины»?

Вот здесь надо похвалить аппарат Правительства, который этим занимался. Они таким образом сформировали рабочие группы, что формально они подчиняются Подкомиссии по «регуляторной гильотине», при ней созданы. Но в этих рабочих группах деловая часть — это большинство. То есть там есть часть чиновников, это представители ФОИВов, что активнее всего регулируют данную отрасль, но деловая часть там — подавляющее большинство. Представители бизнеса сами себе выбирали сопредседателя, а ответственный секретарь предложен им как арбитр от аппарата, их отыскал Объединение корпоративных юристов (ОКЮР). А с начала 2020 обе части голосуют раздельно, есть таблицы разногласий, что прикладываются к протоколам заседаний рабочих групп.

Получается такая система издержек и противовесов: сопредседатель от чиновников будет проводить позицию государства, сопредседатель от бизнеса — позицию деловой части (хотя понятно, что не всегда она единая), а ответственный секретарь, который не входит в рабочую группу, будет наблюдать за нейтральностью этого процесса.

Понятно, что эти рабочие группы компактные, в среднем там было 19 человек изначально, в марте 2020 сократили до 15-16, с учетом активности за первые три месяца. Нопри этих рабочих группах есть еще экспертные группы, там сотни человек, и в принципе в них вход открыт. При желании можно написать сопредседателю деловой части, что хочешь работать в экспертной группе. Актуальные составы рабочих групп можно посмотреть на сайте «Регуляторной гильотины»: https://knd.ac.gov.ru/group/

У рабочей группы каждой есть свой график, и активные рабочие группы самоорганизуются и всю информацию будет рассказывать. Например, вот группа рестораторов, они в «Фейсбуке» постоянно об этом пишут, обсуждают… Ювелиры – в телеграм. «База» для коммуникации создана, а дальше вы должны выходить друг на друга и на рабочие группы сами.

— У вас такой большой опыт работы в сфере оценки регулирующего воздействия. Не могли бы вы для новичков из бизнеса, которые бы хотели принять участие в данном механизме, показать хотя бы первые пять шагов, которые они должны сделать, чтобы включиться в процесс подготовки замечаний к законопроектам?

Да, конечно. Первый шаг — им нужно посмотреть, есть ли бизнес-ассоциации, которые представляют их отрасли. Входят ли они сами в эту ассоциацию? Если ассоциация отражает их позицию, потому что в некоторых отраслях несколько ассоциаций, и обратиться в ту ассоциацию, что ближе.

Второй, на самом деле, параллельный шаг — это зарегистрироваться на сайте regulation.gov.ru. Там можно либо зарегистрироваться напрямую, либо воспользоваться входом через портал ЕСИА. И написать в профайле о себе, чтобы было понятно, что ты представляешь компанию такой-то отрасли, указать свои контакты, чтобы потом было видно, что это не какой-то аноним комментирует, а эксперт.

Третий шаг: неважно, пишешь ли ты в ассоциацию касательно определенного акта или пишешь на портал самостоятельно, у тебя должны быть какие-то аргументы. Аргументы из серии «это плохо, мы не поддерживаем, мы умрем» — это все потеря времени, потому что обычно регулятор ответит на это, что «конкретных предложений нет, не учтено». Потом бизнес обижается, говорит, нас не слышат. Надо понять: ты готов аргументировать и приводить расчеты, хотя бы кейс своей компании. Аргументы должны быть связаны с цифрами. Если ты начинаешь разговаривать цифрами, то интерес к твоему мнению он вырастает на порядки. Но цифр по-прежнему не хватает.

Четвертая история — это не бросать всё при первой неудаче, если тебя не услышали, а понимать, что это игра - вдолгую. Если ты хочешь добиться изменений, ты должен производить какое-то коллективное действие, контактировать через ассоциации, через социальные сети, с компаниями, которые имеют консолидированную позицию. Крупные компании финансируют исследования в одиночку. Я знаю, сейчас в одной рабочей группе по гильотине председатель писал: «у нас не так много денег, но мы, чтобы поддерживать работу над этими актами, сбросились и около двух миллионов собрали на работу юриста». Это же тоже коллективное действие. Не ныть в Фейсбуке, а вскладчину сделать что-то, чтобы получше подготовить аргументы.

Надо понимать, что ОРВ — это строительство института, кубик за кубиком. Оно не происходит мгновенно. И если бизнес в этом не участвует, так и будут его дальше нагибать. Не сейчас, так через несколько лет ситуация изменится. Как это видно в ряде отраслей, которые давно инструментами ОРВ работают, вошли во вкус расчетоа: с ними уже так легко не справиться! Например, рыбопромышленная отрасль. Как только у бизнеса появляются хорошие цифры, госорган вынужден начинать считать это, и запускает очень интересное замещение административного торга на вот такую «войну цифр». Это очень полезно для всего процесса нормотворчества, для каждой стороны, участвовавшей в процессе. Ну и Минэкономразвития, аппарату легче сделать арбитраж, когда есть цифры с каждой стороны, чем реагировать на эмоциональные заявления, стучание кулаком по столу.

И пятое, наверное, примыкает к четвертому — это такое изменение общей культуры работы с аргументами, использование современных методов, которые могут помочь в аргументации, понимание лиц, принимающих решение со стороны государства и со стороны бизнеса (тем более они иногда меняются — сегодня он в бизнесе, завтра - чиновник). Это понимание, что нужно любое регулирование или изменение доказывать. И госорганы постепенно начинают овладевать технократическими подходами, расчетами. Бизнесу надо не спать, подтягиваться.

В регуляторной политике есть такой термин - evidence-based — доказательство, на котором базируется предлагаемое регулирование. Так же как доказательная медицина, доказательная образовательная политика. Такое регулирование означает - аргументы существенные, с цифрами, с хорошим анализом, и экономическим, и правовым, а еще лучше – с раскрытием датасета и методологии расчетов. Чтобы было видно, что это регулирование не покалечит что-то параллельно, напр., другую отрасль. Это такой очень длинный путь и трудные шаги, но если мы их не делаем, то ситуация легче не станет.

— И у меня в завершении беседы такой вопрос на будущее: какое ваше мнение, благодаря каким механизмам сейчас принимаются и «регуляторная гильотина», и оценка регулирующего воздействия? Есть ли у нас в России перспективы улучшения делового климата во временном диапазоне 5-10 лет?

Все-таки ОРВ и гильотина являются надстройкой над хорошо действующей правовой системой. Это был дополнительный шаг в западных странах, чтобы чуть рассвободить бизнес от адмбарьеров и стимулировать экономический рост. Наши реформы должны проводиться в несколько этапов: реформы судебные, реформы отношений правоохранителей и бизнеса, и чисто технократические реформы как регуляторная. Поэтому эффект на горизонте нескольких лет будет ограниченным. Но даже он будет большим достижением, поскольку, я думаю, сейчас будет с каждым месяцем будут нарастать кризисные явления в экономике и социальной жизни.

Ожидая это чудо, можно сидеть, а можно действовать ему навстречу. Здесь тоже вопрос зрелости национальной буржуазии… Если вы совершите коллективное действие, то государство это учтет, а если все будут молчать, уходить в тень или уезжать, то... тогда лица, принимающие решение, и не понимают искренне, а есть ли спрос на институты: ну вроде все согласны и не против, то и зачем что-то менять — и так всё «хорошо»

Получается некое самооправдывающееся пророчество: если верить и действовать, то это меняется, если вы ждете, когда за вас изменят все к лучшему, ничего и не изменится.

— Спасибо большое!